Nach der Niederlage vor dem Obersten Gerichtshof greift die US-Regierung bei ihrer Zollpolitik erneut zu einer Trickserei. Man gaukelt der Welt eine Krise vor, die gar nicht existieren kann.
Donald Trump kündigt nach seiner Niederlage vor dem Supreme Court neue Zölle an. Sie stützen sich auf ein Gesetz, das noch nie angewandt wurde.
Kevin Lamarque / Reuters
Nach dem Rechtsbruch ist vor dem Rechtsbruch: Dieser Eindruck drängt sich auf bei der Beurteilung der amerikanischen Zollpolitik. Kaum hatte der Oberste Gerichtshof am 20. Februar die «reziproken» Zölle für illegal erklärt, griff Donald Trump zu einer Massnahme, die juristisch ähnlich umstritten ist wie die vom Gericht abgeschmetterte Variante. Gemeint sind die neuen Zölle von 10 Prozent, die vor einer Woche gegenüber allen Handelspartnern der USA pauschal in Kraft getreten sind.
Eine Handelsbilanz ist keine Zahlungsbilanz
Die rechtliche Grundlage für die neuen Zölle ist die Section 122 der Trade Act. Verabschiedet wurde dieser – bisher noch nie angewandte – Gesetzesartikel in den frühen 1970er Jahren, in einer Zeit, in der die USA von der weltwirtschaftlichen Nachkriegsordnung fester Wechselkurse abzurücken begannen. Die Section 122 erlaubt es einem amerikanischen Präsidenten, unter Umgehung des Kongresses für einen Zeitraum von maximal 150 Tagen einen Importzoll in Höhe von bis zu 15 Prozent einzufordern.
So weit, so unumstritten. Heikel wird es, wenn man die Voraussetzungen für die Anwendung der Section 122 anschaut. Denn diese Zölle dürfen nur bei «fundamentalen internationalen Zahlungsproblemen» verfügt werden. Das Gesetz definiert solche Probleme als «grosse und schwerwiegende Zahlungsbilanzdefizite der Vereinigten Staaten» oder als eine Situation, bei der es darum geht, eine «unmittelbar drohende und erhebliche Abwertung des Dollars» zu verhindern.
Sind diese Voraussetzungen in den USA erfüllt? Nach Einschätzung zahlreicher Ökonomen ist das nicht der Fall. Vielmehr bedient sich die Regierung beim Rückgriff auf die Section 122 einer Trickserei: Sie begründet die Anwendung des Gesetzes mit dem Handelsbilanzdefizit der Vereinigten Staaten. Das Problem: Ein Handelsbilanzdefizit ist nicht dasselbe wie das vom Gesetz verlangte Zahlungsbilanzdefizit. Wer die beiden Begriffe gleichsetzt, verdreht die Bedeutung des Gesetzes.
Hohes Cholesterin oder Herzinfarkt?
Was ist der Unterschied? Ein Handelsbilanzdefizit bedeutet, dass die USA mehr Waren und Dienstleistungen im Ausland kaufen, als sie dorthin verkaufen. Ein Defizit in der Zahlungsbilanz hingegen impliziert, dass den USA das Geld ausgeht, um ihre internationalen Zahlungen zu leisten. Die Zahlungsbilanz spiegelt das Gesamtbild: Sie berücksichtigt nicht nur Importe und Exporte, sondern alle Geldströme zwischen In- und Ausland – darunter Finanzanlagen, Zinsen, Investitionen und vieles mehr.
Gita Gopinath, die ehemalige Chefökonomin des Internationalen Währungsfonds, wählt eine anschauliche Analogie: Sie vergleicht die beiden Begriffe mit einem chronisch hohen Cholesterinspiegel und einem Herzinfarkt. Mit Blick auf die USA schreibt Gopinath auf der Plattform X: «Der Cholesterinspiegel ist hoch, aber es liegt kein Herzinfarkt vor.» Das Land habe zwar eine chronisch defizitäre Handelsbilanz, es könne aber seinen Zahlungen nachkommen, weshalb auch keine Krise bestehe.
Trump gaukelt der Welt demnach ein imaginäres Leiden vor – ein Leiden aus vergangener Zeit. So galt Anfang der 1970er Jahre bei der Einführung der Section 122 noch das Bretton-Woods-System: Die Währungen waren an den Dollar gekoppelt, und dieser konnte zu einem Fixkurs in Gold umgetauscht werden. Damals liefen die USA tatsächlich Gefahr, zu wenig Gold zu haben, um ihrer Umtauschpflicht nachzukommen. Die damit verbundenen Probleme führten 1971 denn auch zur Schliessung des «Goldfensters» und 1973 zum Ende fixer Wechselkurse.
Es fliesst weiterhin viel Geld nach Amerika
Bevor der damalige amerikanische Präsident Richard Nixon in den frühen 1970er Jahren das Bretton-Woods-System mit dem «Nixon-Schock» kollabieren liess, war ein «fundamentales internationales Zahlungsproblem» eine reale Gefahr. Die Section 122 hatte somit ihre Berechtigung. Heute jedoch liegen die Dinge anders. Die USA müssen nicht mehr fähig sein, den Dollar jederzeit in Gold umzutauschen. Sie können die globale Leitwährung in beliebiger Menge drucken.
Schwellenländer wie Argentinien, die ihre Währungen mit Devisenreserven verteidigen müssen, können zwar heute noch in eine Zahlungsbilanzkrise schlittern, wenn ihnen die Devisen, etwa in Form von Dollars, ausgehen. Doch für die USA als Herausgeberin des Dollars gilt das nicht, wie der Handelsökonom Richard Baldwin kürzlich in einem Interview mit der NZZ betonte. Der Verweis auf eine Zahlungsbilanzkrise der USA ist daher seiner Meinung nach «kein valides Argument für Zölle».
Das Argumentarium der amerikanischen Regierung hat eine weitere Schwäche: Ausländer tragen weiterhin viel Geld in die USA, um dort etwa Wertschriften zu kaufen oder Investitionen zu tätigen. Die USA erhalten aus dem Ausland deutlich mehr Kapital, als sie selber dort anlegen. Gita Gopinath meint daher: «Solange eine grosse Nachfrage nach Anleihen und Aktien der USA besteht, wie derzeit der Fall, haben die USA kein Zahlungsproblem. Sie können ihr Handelsbilanzdefizit problemlos finanzieren.»
Trump muss Zeit gewinnen
All dies ist auch der US-Regierung bewusst. Brisant dabei: Bei den Verhandlungen zur Rechtmässigkeit der «reziproken» Zölle hat das Justizministerium noch vor kurzem eingeräumt, die Section 122 sei nicht anwendbar auf handelsbedingte Defizite, da diese konzeptionell von Zahlungsbilanzdefiziten zu unterscheiden seien. Seit der Niederlage vor dem Obersten Gerichtshof sieht indes alles anders aus: Die Regierung stützt sich auf ebenjenes Gesetz, das sie zuvor als ungeeignet bezeichnet hatte.
Was ist das Kalkül dahinter? Laut dem Cato Institute, einer liberalen Denkfabrik, will Washington primär Zeit gewinnen. Da die derzeitige Regelung nur 150 Tage gilt, ist kaum zu erwarten, dass die Gerichte in dieser kurzen Zeit endgültig über die Anwendung der Section 122 entscheiden können. Washington erhält somit einen Aufschub, um neue Zölle über andere Rechtsgrundlagen zu studieren: etwa die Section 301 beim Vorliegen unfairer Handelspraktiken oder die Section 232 bei einer Bedrohung der nationalen Sicherheit.
Damit Trump auf diese Gesetze zurückgreifen kann, müssen zunächst aufwendige Untersuchungen durchgeführt werden. Das braucht Zeit, die der Präsident nicht zollfrei verstreichen lassen will. Also bedient er sich eines Gesetzes, dessen Ungeeignetheit zwar offenkundig ist. Als Übergang zu einem Zollregime, das länger als 150 Tage dauern wird, scheint Trump derzeit aber keine bessere Möglichkeit zu sehen, als das eine illegale Vorgehen durch einen anderen Rechtsbruch zu ersetzen.
Juristische Niederlage für die Regierung
Das Spiel auf Zeit ist jedoch eine riskante Strategie. Das hat Trump diese Woche erfahren müssen. Im Streit über die Rückerstattung der seit dem «Liberation Day» illegal erhobenen Zölle hat er eine juristische Niederlage erlitten. Ein Bundesberufungsgericht hat den Antrag der Regierung abgelehnt, das Verfahren, bei dem es um Zölle von über 130 Milliarden Dollar geht, um bis zu vier Monate zu verzögern. Die Justiz der Vereinigten Staaten lässt nicht beliebig mit sich spielen.