Der Bundesrat erwartet ökonomische Vorteile vom EU-Vertrag. Eine Studie von Swiss Economics widerspricht: Die positiven Effekte der Bilateralen würden überschätzt und die institutionellen Kosten unterschätzt.
Der eine ernst, die andere lächelnd: Bundespräsident Guy Parmelin und die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, bei der Unterzeichnung des Paketes Schweiz-EU am 2. März.
Dursun Aydemir / Imago
Bei einem Punkt sind sich Befürworter und Gegner des neuen Vertragspakets zwischen der Schweiz und der EU einig: Das über 1000 Seiten umfassende Werk hat weitreichende Folgen. Doch damit endet der Konsens bereits. Bei fast allen anderen Einschätzungen herrscht Uneinigkeit. Umstritten ist namentlich der volkswirtschaftliche Nutzen des Pakets, das die Befürworter als «Bilaterale III» bezeichnen und das letzte Woche von Bundespräsident Guy Parmelin und der Präsident der EU-Kommission, Ursula von der Leyen, unterzeichnet wurde.
Umstrittener Nutzen der Bilateralen I
Der Bundesrat ist überzeugt: Die Schweizer Bevölkerung profitiert vom neuen Abkommen. Die Regierung stützt sich dabei auf eine Studie des Beratungsunternehmens Ecoplan von 2025. Die vom Bund in Auftrag gegebene Studie schätzt den wirtschaftlichen Nutzen und geht hierzu von der Annahme aus, dass bei einer Ablehnung der neuen EU-Verträge die Bilateralen I wegfallen würden. Letztere sind seit 2002 in Kraft und regeln unter anderem die Personenfreizügigkeit, den Abbau technischer Handelshemmnisse sowie den Land- und Luftverkehr.
Die Hauptaussage der Ecoplan-Studie: Ohne die Bilateralen I würde das Bruttoinlandprodukt (BIP) der Schweiz bis ins Jahr 2045 absolut um 4,9 Prozent tiefer ausfallen. Basierend auf diesem Wachstumsrückgang wird ein Einkommensverlust von rund 2500 Franken pro Kopf im Jahr 2045 abgeleitet. Befürworter des EU-Vertrags werten diese Beträge als gross, Kritiker als klein. Es stellt sich somit die Frage, ob die Bilateralen I für die ansässige Wohnbevölkerung und den Marktzugang tatsächlich eine grosse Bedeutung haben.
Nein, lautet die Antwort von Swiss Economics. Die Beratungsfirma hat eine Studie zu den volkswirtschaftlichen Auswirkungen des neuen EU-Vertrags erstellt. Deren Ergebnisse sind am Dienstag vom Freiburger Ökonomieprofessor Mark Schelker präsentiert worden. In Auftrag gegeben hat das Gutachten Autonomiesuisse, eine rund 1100 Mitglieder zählende Vereinigung von Schweizer Unternehmern. Die Organisation beurteilt eine institutionelle Anbindung der Schweiz an die EU kritisch und verortet sich laut eigenen Angaben in der politischen Mitte.
Zuwanderer und Bodenbesitzer profitieren
Swiss Economics hat die Ecoplan-Zahlen analysiert. Dabei zeigt sich: Der prognostizierte BIP-Rückgang von 4,9 Prozent basiert primär auf der Annahme, dass bei einem Wegfall der Bilateralen I – und somit auch der Personenfreizügigkeit – bis 2045 rund 340 000 Personen weniger in die Schweiz einwandern und die Zahl der Grenzgänger um 45 000 sinkt. Das geschätzte BIP-Minus sei daher zum grössten Teil auf das ausbleibende Einkommen dieser nicht zugereisten Zuwanderer und Grenzgänger zu erklären, betont die Studie.
Lässt man diesen Mengeneffekt ausser acht und berücksichtigt die Auswirkung für die bestehende Wohnbevölkerung, schmilzt der BIP-Rückgang auf nur noch 0,9 Prozent. Da sich dieser Wert auf fast zwei Jahrzehnte verteilt, ist der Effekt laut Swiss Economics minimal. Auch der von Ecoplan berechnete Einkommensverlust von 2500 Franken wird infrage gestellt, da in diesem Betrag die von Schweizern im Ausland erwirtschafteten Kapitalerträge unberücksichtigt seien. Korrigiere man diesen Fehler, sei auch der Einkommenseffekt vernachlässigbar.
Für das Team rund um Mark Schelker steht fest: «Die Bilateralen I begründen vorwiegend Umverteilungseffekte.» Es steige zwar das Einkommen der Zuwanderer sowie der Boden- und Immobilienbesitzer; aber die ansässige Bevölkerung profitiere im Durchschnitt kaum. Das zeige auch eine vom Wirtschaftsdachverband Economiesuisse bei BAK-Basel in Auftrag gegebene und im Herbst 2025 vorgestellte Studie. Diese zeige ebenfalls einen BIP-Effekt, der hauptsächlich auf dem zusätzlichen Einkommen der eingewanderten Bevölkerung basiere.
Unterschätzte Kosten der Rechtsübernahme
Swiss Economics kritisiert die von Ecoplan und BAK-Basel getroffene Annahme, dass ein Nein zum EU-Paket zu einem kompletten Wegfall der Bilateralen I führen würde: «Dieses Szenario ist wenig realistisch: Die Auslösung der sogenannten Guillotine-Klausel nach einer Ablehnung der Rahmenverträge hätte für beide Seiten grosse Nachteile», heisst es. Selbst wenn die Personenfreizügigkeit wegfiele, könnte die Schweiz die Einwanderung aus der EU auch autonom in bisherigem Mass zulassen.
Ein Fazit der Autoren lautet daher: Die positiven Effekte der Bilateralen werden überschätzt. Unterschätzt würden hingegen die Kosten. Die Ursache dieser Kosten ortet man vor allem beim Kernstück des neuen EU-Vertrages, also bei den institutionellen Neuerungen und insbesondere bei der dynamischen Rechtsübernahme. Diese sieht vor, dass die Schweiz EU-Recht nicht länger autonom nachvollziehen kann, sondern zur Übernahme verpflichtet wird. Tut sie dies nicht, kann sie von der EU mittels sogenannter Ausgleichsmassnahmen bestraft werden.
Mit dieser Rechtsübernahme sind laut Swiss Economics folgende Risiken verbunden:
- Schwächung der demokratischen Institutionen: Bei Übernahme von EU-Recht mittels der Integrationsmethode (etwa im Bereich der Personenfreizügigkeit) hat die Schweiz nur noch ein Vetorecht. Doch wenn die Schweiz ein Veto erhebt, weiss sie nicht, wie sie von der EU hierfür sanktioniert wird. Aus spieltheoretischer Logik dürfte die Bestrafung mindestens so schwer wiegen wie der Nutzen des Vetos. Also wird man zumeist darauf verzichten. «Die direkte Demokratie wird damit faktisch ausgehebelt», schreibt Swiss Economics.
- Wettbewerbsnachteil für die Schweiz: EU-Staaten setzen EU-Recht oft verzögert oder unvollständig um, ohne Sanktionen befürchten zu müssen; derzeit sind über 1500 entsprechende Verfahren hängig. Für die Schweiz hingegen würden bei einer Nichtübernahme sofort Ausgleichsmassnahmen drohen. Dadurch würde sie viele EU-Regeln schneller umsetzen müssen als die Mitgliedstaaten selbst.
- Übernahme nachteiliger Regulierungen: Mit der dynamischen Rechtsübernahme ist gemäss Swiss Economics auch der Import der «europäischen Regulierungslogik» in den jeweiligen Abkommen verbunden. Diese Logik unterscheide sich grundlegend von jener der Schweiz. So fehlen in der EU-Rechtssetzung institutionelle Bremsen wie etwa Referenden. Für die von KMU geprägte Schweizer Wirtschaft steige das Risiko zusätzlicher Regulierung.
- Ausweitung des Anwendungsbereichs. Ändert die EU, etwa aus politischen Gründen, die Auslegung bestehender Normen, kann dies den Anwendungsbereich des EU-Pakets über den derzeit definierten Bereich hinaus erweitern. Ein Beispiel: Lange Zeit verstand die EU unter Beihilfen nur direkte Subventionen, irgendwann kamen auch Steuererleichterungen dazu. Aufgrund einer solchen Neuauslegung besteht das Risiko, dass die Schweiz nachträglich Verpflichtungen übernehmen muss, die heute noch gar nicht absehbar sind.
- Nationale Begleitmassnahmen. Um die EU-Verträge im Inland politisch mehrheitsfähig zu machen, hat der Bundesrat zusätzliche Massnahmen zugesagt, etwa beim Lohn- oder Kündigungsschutz. Weitere Forderungen, etwa Eingriffe in den Wohnungsmarkt oder Kompensationen an die Kantone aufgrund der Mehrkosten der Unionsbürgerrichtlinie, stehen zur Debatte. Solche Massnahmen schwächen komparative Vorteile des Landes, etwa die Flexibilität des Arbeitsmarkts.
- Einschränkung bilateraler Beziehungen mit Dritten. Der EU-Vertrag verbietet der Schweiz zwar nicht, mit anderen Staaten ein Handelsabkommen abzuschliessen. Die Übernahme von EU-Regeln schränkt aber die Handlungsfreiheit ein, weil die Schweiz diese Regeln nicht einseitig aussetzen kann. Ein aktuelles Beispiel sind sogenannte Chlorhühner. Würde die Schweiz in einem Abkommen mit den USA den Import solcher Hühner zusichern, geriete man gemäss Swiss Economics in Konflikt mit Regulierungen der EU.
Auch die Befürworter des EU-Vertrags gestehen ein, dass die dynamische Rechtsübernahme neben Vorteilen auch Nachteile hat. Doch fehle eine Alternative zum EU-Vertrag, heisst es oft. Die Studienautoren lassen dieses Argument indes nicht gelten und sehen durchaus Optionen, wie die Schweiz ihre staatliche Souveränität, ihre institutionellen Stärken und ihre wirtschaftlichen Interessen unter ein Dach bringen kann. Die Studie listet sowohl unilaterale als auch bilaterale Massnahmen auf:
Mit Blick auf unilaterale Massnahmen wird empfohlen, das «Cassis-de Dijon-Prinzip» konsequent anzuwenden und Ausnahmen zu reduzieren. Gemäss diesem Prinzip dürfen alle Produkte, die in einem EU-Staat im Verkehr sind, auch in der Schweiz verkauft werden. Es wird propagiert die einseitige Anerkennung ausländischer Zulassungen auch über die EU hinaus zu erweitern und nicht-tarifäre Handelshemmnisse abzubauen, etwa Verpackungs- und Kennzeichnungsvorschriften.
Bezüglich bilateraler Massnahmen macht sich Swiss Economics stark für eine pragmatische Fortführung des Status quo, zumal ein Kollaps der Bilateralen I und II als sehr unwahrscheinlich betrachtet wird. Auch eine Modernisierung des EU-Handelsabkommen von 1972 wird empfohlen, etwa nach dem Vorbild des CETA-Abkommens zwischen Kanada und der EU. Dieses umfasst auch Dienstleistungen, nicht-tarifäre Hemmnisse und gegenseitige Anerkennungsregelungen. Unklar bleibt jedoch, ob die EU mittelfristig für einen solchen Plan B ebenfalls Hand bieten würde.